引言：中国热改的困境遭遇
进入新世纪，中国城镇供热体制改革已经形成继房改以来的第二次改制浪潮。城镇供热体制改革是社会经济发展的需求，采暖量化收费既是推动现有节能建筑真正产生节能效果的动力，也是拉动未来节能建筑广泛普及和持续发展的引力，更是整个热改的核心问题。2000年以来，国家建设部等发出一系列热改文件，但是7年来热改一直和经济、社会、司法、行政、物业管理、房产开发等问题缠来绕去，难以剥离。热改末梢神经触动了什么神经中枢？引发了如此强烈的“挠脚心”反应。改革的背后，隐藏着哪些说不出的秘密？
辨析：热改困境的背后纠葛
热改遭遇困境实在利益关系太复杂所致。北京市相关官员公开说：热改关系到社会稳定，关系到千家万户居民，关系到企业的经济效益，因此要缓行。
任何一项改革都要涉及现有利益分配格局，供暖体制改革问题在中国已经变得十分敏感和复杂，远远超过了单纯的民生层面问题，它反映了各阶层、各业界的权益之争，形成了新型的社会矛盾焦点。其实供热采暖涉利各方不外乎买方、卖方和监管方。不妨试分析三方的心态：
1. 买方：采暖百姓，关注热价，寄望暖补。
根据采暖的“福利性”，居民家庭大体分三大类状况。第一类：过去一直在享受着福利供暖，而在热改之后依然可以得到稳定补贴的家庭。这部分人节约用热的理念完全被“暖补”取代了。
第二类：过去在住房福利制度以及单一住房公有制下，一直在享受着“福利热” ，但热改后将失去“福利热”的人群。他们对热改的阻力较大。
第三类：以前从来就没有享受过福利供暖，今后也难有“暖补”的家庭。他们对热改的态度主要取决于是否比以前多掏腰包。
由于全面的热改尚未来到，所以大部分人对热改的态度基本上是麻木、等待和观望。百姓希望的是与往年相比，采暖效果相同而采暖费不会上升？在紧盯慢看热量表，紧关慢开热阀门，掐着指头算暖费之后，会不会经济实惠？
2. 卖方：供热企业，产热为先，卖热唯求
根据集中供热企业的投资和经营性质，供热企业大致分为三类：见下表。
供热主体 集中供热资源占比 经营性质 热费困境
市属区属的热电联产企业 约 2/3
“专业级”— 营利性为主，福利性为次。 主要是物业公司和用户单位欠费。
机关、部队、学校、国企和事业单位等团体后勤部门的供热单位约 1/6
“业余级”— 供热单位与采暖用户是一家人，以往过多强调供热福利性和自用性，不讲商品性和经济性。 随着房改产权私有化，供热逐步对社会开放，由此积累并引发了交费主体不明、服务质量低下、供热纠纷不断等诸多问题。
房产开发商或 物业公司所属的供热商约 1/6 “专业级”— 供热公司和采暖用户的商品交易关系明显，商品房的供热营利性突出。 由于是商品房，且为双管分户控制供热系统，几乎不存在欠费问题。
供热企业，特别是“营利性”供热单位，最关心的是热能销售总量是否每年增长。百姓节约热能意识水平提高必然导致用户热耗总量下降，由此供热企业的产量、产值和利润必然也要减少。目前大多供热企业管理粗放，很难实现供热成本与输出热能的等比例降低，还有“热”的不易储存的特点，更使得供热企业感到用户节约热能会给自己带来亏损。一个明显的事实就是：越是收费率高的企业，越是不积极热改，强行供热就是借政策赋予的垄断身份表现出追求利益最大化冲动的典型案例。
在热能生产使用问题上，供热企业和热用户以及国家利益难以协调一致。理由很简单，供热企业不是国家建设部，也不是能源部，只管产热卖热。只要热价不提高，企业是一股最大的默默涌动的抵制热改的暗流。
3. 监管方：地方政府，行动缓慢，力求平衡。
地方政府作为供热采暖机制的制定者和监护人，受到来自社会各方出于本身利益的压力，似乎表现出一种苦寻无果、无从下手的无奈。然而，其背后还有值得指出的几个原因特点：
首先，“政绩渴望症”。企业的产值和GDP总量等都是政绩指标，至于这些指标是不是“绿色”不重要，节能政绩难以考核衡量。其次，能源大锅饭。一次能源大多属于国家统一调拨。大城市，特别是北京， “全国支援首都”的惯式依赖思维淡化了北京能源短缺的紧迫感。第三，收热费第一。地方政府花在催缴热费上的心思明显大于节能理念，一但采暖收费顺利时，地方政府就很难有热改的动力。第四，偏爱和保护供热企业，急于甩掉供热包袱。由于社会保障体系尚未发育完善，部分供热责任义务由供热企业承担了，形成了所谓“政府请客，企业买单”。地方政府在欠下了供热企业的“人情”后，必然要对企业偏爱和保护，于是政策倾斜了，热价不透明了，司法也有失公允了，整个供热事业都被企业牵着鼻子走了。
总而言之，若不考虑热价、工程、技术等因素，“反对声”分贝数最大者是企业，其次不积极的是现有采暖福利的享受者，而他们多渗透在地方行政部门中，形成地方政府消极热改的基础。
推进：热改困境的出路方向
1. 诊断热改的疑难杂症
国际经验证明推动经济社会发展，不但要进行技术创新，更要体制创新。在剥离了虚实相间、轻重混杂的表象后，我们看到各种热改的“疑难杂症”的根结应该是制度创新问题。
（1） 采暖补贴需要公平。在国外身份歧视有种族歧视、民族歧视、文化歧视、地域歧视、性别歧视、年龄歧视等，不可置否，中国还多了个户口歧视和“单位歧视”。采暖补贴暗转明后，“明补”要明着补给谁？这项柔性福利能变成刚性政策而公平地惠及全体居民吗？
（2） 热价身世需要透明。热价本来应改由成本费＋税金＋微利构成。没有热用户和第三方公证机构参与的热价制定，即便出现了供暖热价倒挂，公众也难以相信。价格体系透明化比“热补”更重要。
（3） 供热市场需要公平诚信。保障用热人的合法权益是解决供热纠纷的基础，供热质量监管机制，包括供热质量保证金制度是维护供热市场秩序的保障。
（4） 供热市场需要鼓励竞争。供热作为公用事业，理所当然地集中了公共资源，再加上供热本身的自然垄断属性，很容易形成以行政垄断为主要支撑的垄断行业。引入市场竞争，实行特许经营，进行企业改制，并对他们进行规范、监督和限制，才既有利于减轻市民的负担、提高社会福利水平，也有利于坚持公用事业服务的宗旨，减少能源消耗和建设节约型社会。
（5） 热改需要法律法规支持。全国几十个城市有“城市供热管理条例办法”，然而其内容五花八门，许多条款含糊不清，甚至相互抵触，特别是与国家法律不容。行政法规在与法律发生冲突时要让步于法律，下位法要服从上位法，如此才能使热改渐行渐近，深入持久。
2. 坚定热改的正确方向
首先国家利益高于一切。热改与环保一样，是一项战略任务，无论怎样改革，都应该始终坚定不移地以国家利益为上，无论出台什么政策，都应该坚持不渝地落实节能的初衷。从长远来看比须下定决心，牺牲小行业的部分当前利益换得全社会的完整长远利益。惟有国家利益至上，我们才能达到推动热改、利泽千秋的目的。
其次，热源姓“公”，服务为先。供热作为市政公用事业之一的微利行业，不应依附一些重大利益集团，例如房地产开发商等。热改是强化公用资源公有化的改革而不是私有化垄断的改革，国有资产可以退出一部分，但供热资源不得改姓“私”，供热服务方向不能以利润最大化为目标，这一点无论在什么社会制度的国家都是如此。惟有热源姓“公”，社会才能和谐与持续发展。
其三，特许经营，遏制垄断。我国供热改革的基本思路之一是引入竞争机制，实行城镇供热特许经营制度，把投资回报与经营利润分开，使得投资回报和运行成本趋于合理；同时建立健全的供热行业市场准入和退出制度，清除成本高、不合格的企业。惟有遏制垄断，我们才能稳定供热市场秩序。
其四是热改补贴，公平为先。本该由政府提供的公共产品和服务，却任由公民的“三六九等”的单位去随意执行“暗补变明补”，而民企员工、自由包括无职业者和真正的贫困人群却很难拿到任何补贴。这种把旧体制的不公平通过热改公开化的做法，难以获得日益觉醒的民众的最终认可。最公正最公平的热改逻辑起点应该是全面停止福利供暖，除了向低保人群发放“采暖券”之类的补贴以外，每个人自行承担自己的采暖费用。惟有实施公平的热改补贴，我们才能做到“采暖面前，人人平等”。
其五是立法先行，司法公正。地方司法机构，明显带有对供热企业的倾向性。供暖纠纷中所有热用户都败诉了，甚至连强行供暖都可以赢得官司，这难以排除行政干预的色彩。人们不仅希望政企分离，也盼望司法的归司法，市场的归市场，监管的归监管，更热望司法机构在供热诉讼事件中发挥应有作用，对公民采暖权益进行有力保护。要热改，首先要平整场地，打好基础，这就是 —— 立法公开先行、司法公平公正，有规矩才能成方圆。惟有经过司法公正，监管公平，硬件环境的支持，才能登上计量用热的顶峰。
结束语
热改是个连续逐步进行的过程，要完成这个过程一定要跨过三个栏 —— 报停采暖，按月采暖和计量采暖，显然前两个栏更是个制度问题。
中国的热改已经经历了六个“严冬”，但是，五十年陈旧的供热体制依旧宛如坚冰，未见消融，它还能挺到哪一年的春天？有人戏虐“热改”就是脑袋一热就改。供热改革有可能步15年来机动车“费改税”的后尘，年年都被热炒爆，轮轮落得冷处理吗？深陷重重具有中国特色的利益漩涡的热改真是一条难于上青天的蜀道吗？它给我们留下了无尽的遐思。
（载《现代物业》杂志2007年第11期上半月刊专题策划。作者单位：北京长城企业战略研究所）
